中央政府的社会组织管理创新及其评述

　　虽然国务院早在1998年10月就颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规定了对民办非企业单位实施年度检查制度，从而更好地规范政府对民办非企业单位的监督管理，但民办非企业单位的年检工作一直都缺乏更加具体和细致的规范。基于这种背景，2005年6月，民政部出台了《民办非企业单位年度检查办法》，对民办非企业单位年检的时间、程序步骤、主要内容、等级评估标准以及相关的奖惩措施予以了较为细致的规定，也成为政府部门对民办非企业单位实施日常监管的一次重要的体制创新。

　　此外，随着民办非企业单位的不断发展，个别组织出现了自律性不强、诚信度不高的问题，为此，民政部又于2007年9月出台了《关于深入开展民办非企业单位信息公开和承诺服务工作的意见》，对民办非企业单位信息公开与承诺服务的内容做了详细规定，其中信息公开内容包括：民办非企业单位的登记证书、税务登记证书、组织机构代码证书、收费许可证的有关信息；经登记管理机关核准（或备案）的章程（或章程摘要）；接受、使用捐赠、资助的有关情况；年度工作报告等。承诺服务的内容主要包括服务项目、服务方式、服务质量、服务责任和收费标准等，同时阐明了政府对于民办非企业单位开展信息公开和承诺服务工作的激励政策。这些举措表明政府开始有意识地引导民办非企业单位走向更加规范的轨道。

　　四、规范基金会的管理，严格免税资格管理

　　随着改革开放的深入和市场经济体制的逐步完善，《基金会管理办法》已经不适应基金会发展和管理工作的实际需要。与此同时，基金会的管理体制也发生了变化。从1999年开始，中国人民银行不再参与对基金会的管理，基金会的登记管理统一归口民政部门。《基金会管理办法》中确定的基金会的管理体制不再适用，民政部门不能依据《基金会管理办法》继续登记注册基金会。基于以上原因，从2000年开始，民政部开始对《基金会管理办法》进行全面修订，多次召开座谈会和专题研讨会进行反复论证，并借鉴和吸取其他国家有关基金会管理方面的有益经验，失后几易其稿。经过一系列的充分准备，《基金会管理条例》于2004年6月正式颁布实施。《基金会管理条例》明确界定了基金会的概念，进一步明确了基金会的公益性质，提出广泛动员社会力量参与公益事业，确立了公开、透明的原则，进一步规范了基金会的活动，明确了税收优惠原则，加大了税收支持和监管力度。这些都为基金会组织、尤其是私募基金会组织的进一步发展提供了制度规范。

　　如何对公益基金会收入的免税资格进行合理管理，一直是中央政府对基金会管理的工作重点。2008年1月1日，《中华人民共和国企业所得税法》(以下简称《企业所得税法》)和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》(以下简称《实施条例》)生效。《企业所得税法》第26条明确规定，“符合条件的非营利组织的收入”为免税收入；《实施条例》第85条规定，“符合条件的非营利组织的收入不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入，但是国务院财政、税务部门另有规定的除外”。可以看出，这两项法律及其实施条例对非营利组织的免税资格规定仍然比较模糊，在实际执行过程中需要相关的行政部门根据具体情况来决定。

　　为了进一步明确相关的免税资格政策，2009年11月，财政部、国家税务总局相继联合发布了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税【2009】122号）和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税【2009】123号），对非营利组织免税资格认定管理和企业所得税免税收入范围作了进一步的明确规范，规定捐赠收入属于免税之列，但前提是机构需要进行免税资格申报并获批。此外，明确规定对基金会的增值收入进行征税，压缩了2008年1月1日开始实行的《实施条例》中对非营利组织的营利性收入免税的议价空间，还将政府购买服务取得的收入也排除在免税收入之外。财政和税务部门的政策意图是明显的，即希望通过更加准确清晰地界定非营利组织所得收入中属于社会公益事业部分和自我增值的部分，避免少部分非营利组织打着社会公益组织的旗号来从事营利活动，同时逃避政府的税收监管，进而为非营利组织的发展创造一个相对公平公正的竞争环境。

　　五、对中央政府社会组织管理创新的评述

　　以上政策均为自2004年以来，中央政府先后制定和出台的一系列针对社会组织管理的新思路和新政策，从中我们大致可以看出以下特点：第一，中央政府在社会组织管理方面的制度化水平明显提高。不论是在对社会团体运行的规范化管理方面，还是在规范基金会管理体制方面，还是对社会组织的评估及制度建设方面，我们看到的是一系列正式制度的出台和颁布，并且强调这些管理工作的稳定性和长久性，这与之前政府热衷于通过专项运动来实现管理目标的做法有着明显的差异。第二，中央政府在民间社会组织管理方面具有明显的分类管理意识。例如对民办非企业单位在社会服务方面的正面功能予以提倡和扶持，并建立较为宽松的政治环境，而对待一些在资金来源上对外依赖较强的非公募基金会，政府则通过严格限定免税资格等方式，来规范其发展空间，可谓是“文武之道，一张一弛”。第三，中央政府管理民间社会组织的工具出现多样化趋势。除了传统的强制性行政管理手段之外，中央政府开始利用行业自律与自我评估、外汇政策、税收政策等多种工具，将自己的意图和偏好通过多种渠道来嵌入到对社会组织的管理过程中。这些都显示出，近年来中央政府在社会组织管理方面的能力和政策成熟度有所提升。

　　作者简介

　　刘鹏，中国人民大学公共管理学院讲师，中国人民大学公共管理学院讲师、中国人民大学非营利组织研究所研究员