不靠拍脑袋，广西给“红头文件”立规矩！

各级政府制定的规范性文件，老百姓俗称“红头文件”。目前，南宁市有500多件现行有效的行政规范性文件，它作为行政管理的一个重要依据，影响着老百姓的日常生活。因此，印发的“红头文件”必须合乎实际，不能靠“拍脑袋”来决定。

南宁市作为广西第一个享有地方立法权的设区的市，今年1月1日就正式施行了一份特殊的“红头文件”，说它特殊，是因为它可以给其它的“红头文件”定规矩——《南宁市行政规范性文件管理办法》  。

给“红头文件”一个“生命周期”

老百姓眼里的“红头文件”包括政府机关印发的各种“办法”、“规定”、“规则”、“决定”、“意见”、 “公告”、“通告”、“通知”等，对大家行为有约束力。那么这些文件是否存在有效期？《南宁市行政规范性文件管理办法》确定，行政规范性文件的有效期一般不超过5年，特殊情况下不超过8年；标注“暂行”、“试行”的行政规范性文件有效期最长不超过2年。有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。

据南宁市法制办介绍，以往很多规范性文件习惯标注“自印发之日起施行”。尽管这样的文件经过了一定程序出台，但是这样没有明确文件具体生效日期的做法，忽视了民众了解、接受政策时间需要，也让基层办事机构没有充足时间准备实施。

新闻910去年1月曾经监督报道南宁落实新居住证申办新规定时，由于基层对新旧文件没有及时了解，导致群众办证遭遇拖延，当时的相关负责人调查了原因：“一方面可能是基层办证点工作人员对过渡期的相关文件没有认真学习，另一方面可能是宣传没到位。”

类似情况，以后如何避免？南宁市法制办副主任侯康顺介绍，以往习惯标注“自印发之日起施行”的文件，都将要求规定具体施行日期，一般确定在签署之日起30天后。

与此同时，《办法》明确，规范性文件有效期届满前6个月，制定机关认为该文件需要继续实施的，应当对行政规范性文件的实施情况进行评估，经评估可以继续施行或者修改后继续施行的行政规范性文件，应当重新发布。侯康顺表示，与评估制度同时建立的还有事前监督机制，倒逼规范性文件质量提升，“效果从原来的救火员，变成防火员。”

给制定、印发“红头文件”立规矩，有助于政府依法行政，推进建设法治政府进程。南宁市能够明确规范性文件“生命周期”，也让群众日后办事规避不必要的麻烦。

揪出不合格的“红头文件”

国家和广西有关制度明确，各级人民政府和政府各职能部门出台的“办法”、“规定”、“决定”、 “通告”、 “通知”等等，只要涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力并且可以反复适用的文件，都属于规范性文件。文件公布前，一般要经过调研起草、征求意见、 组织论证、合法性审查、集体讨论决定。

广西法制办相关人员介绍，法制部门一般通过备案审查，揪出各种不合格的文件：“规范性文件制定机关有义务将发布的规范性文件报送有关机关备案审查，这是制定机关的法定义务，制定机关不履行这个义务就属于行政不作为，也是一种违法行政行为。规范性备案审查机构通过对规范性文件备案审查以后，认定为不合法的，有两个处理措施：一个是由政府法制机构通知制定机关及时纠正；制定机关不及时纠正的，可以报请有权行政机关撤销违法的规范性文件。”

由于各地法制部门合法性审查、备案审查执行进度不一，有违背法规的文件正在一些地方施行。为此，自治区制定的法治政府建设实施方案明确，要在今年年底前，全面梳理现行有效的地方性法规、政府规章和规范性文件，清理、废除妨碍市场统一和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。

北京尚衡律师事务所广西分所律师刘真武：“政府行政行为的一个重要原则：法无规定即禁止。行政行为必须依照法律规定去作，行政行为不能够逾越法律的规定而任意为之。这是行政行为合法性的要求，同时也是保障公民权利不受行政行为不当侵害的重要保障。”

截止到2016年1月，广西14个设区市已经拥有了行使地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。贵港、柳州、玉林等地在2016年相继制定了政府规章制定程序规定、办法等文件，其中不少地方提到，制定相关文件涉及群众切身利益的重大事项，要公开征求公众意见。

那么，什么属于重大事项？南宁市法制办副主任侯康顺：“重大事项没有具体的判断标准，我们日常的工作一般以这个事项对老百姓权利义务产生多大影响、涉及面有多宽等主观标准去判断。很明确地说那个事项一定是重大事项的界限还存在一些模糊的情形，不好去列举。”

结语

尽管法律法规当前还难以面面俱到，但如何让每个公民对法规都保持敬畏之心推进法治政府建设，需要各级领导干部做表率，解决好改革与法治关系，杜绝“拍脑袋”式的决策。