“四大检察”与民法典的实施

编者按：民法典的颁布，是新时代社会主义法治建设的重大成果，保障民法典切实实施成为各级机关的重要任务。检察机关肩负维护国家法制统一实施的神圣职责，推动和保障民法典贯彻实施责无旁贷。围绕如何在“四大检察”中推动和保障民法典的实施，本期“观点·专题”约请最高检第一检察厅（普通犯罪检察厅）、第六检察厅（民事检察厅）、第七检察厅（行政检察厅）、第八检察厅（公益诉讼检察厅）4位厅长深入研讨，敬请关注。

“观点·专题”研讨嘉宾：

▶ 苗生明 最高人民检察院第一检察厅厅长

▶ 冯小光 最高人民检察院第六检察厅厅长 

▶ 张相军 最高人民检察院第七检察厅厅长

▶ 胡卫列 最高人民检察院第八检察厅厅长

转变刑事检察理念

推动民法典有效实施

苗生明

民法典的实施水平和效果，直接关系到人民群众的切身利益和幸福生活，也是衡量检察机关践行以人民为中心、保障人民权益的重要尺度。广大刑事检察干警应当积极转变观念，正确理解民法典的立法精神，把握核心要义，既关注原有条款变化，也关注创新内容补充，切实转变理念推动民法典实施，满足贯彻实施民法典对刑事检察工作提出的新要求，以更好保障人民权益，助力新时代检察工作创新发展。

一、进一步树立公共利益保护、保障人民权益的理念。民法典顺应了人民群众更好维护自身权益的要求，成为新时代保护人民民事权利的重要法律依据。张军检察长指出，在贯彻实施民法典过程中，检察机关有着双重任务：一方面，检察机关属于机关法人，在从事民事法律活动时，也是民事主体，一定要模范遵守民法典，依照民法典规定享有权利、承担义务；另一方面，作为司法机关，检察机关要严格依法履职，防止不当履职侵犯民事权利，更要注重通过正确履职保护民事权利。新时代背景下，公共利益的内涵日趋丰富，对检察权的行使提出了更高要求。检察机关的各项职权均与民法典所描述的公共利益密切相关，刑事检察、公益诉讼等工作则要进一步树立公共利益保护、保障人民权益的理念，满足公共利益、人民权益广泛性、多样性的需要，检察权必须要随之跟上。检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任，刑事检察则是检察机关维护公共利益的最重要承担者，刑事检察工作更要注重通过正确履职保护民事权利、保护公共利益，切实保障民法典的顺利正确实施，为人民群众追求美好生活提供检察制度保障。

二、进一步强化刑事诉讼中民事权利保护的意识和理念。要严格依法履行刑事检察工作职能、职权，保护民法典所确立的民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。针对办案实践中涉及刑民交叉、刑事附带民事诉讼、产权保护、国家赔偿等案件中依然较为普遍存在的重打击、轻保护问题，要充分发挥检察监督的能动功能，通过检察监督体现出法治体系中制度补益与规范完善发展，实现民法典在解决权利保护、新类型纠纷、社会行为导向、社会主义核心价值弘扬等领域良法善治的社会治理功能。要防止将民事、经济纠纷当犯罪案件处理，严格把控罪与非罪的界限。要严格区分民事经济纠纷和经济犯罪、区分单位犯罪和个人犯罪、区分合法财产和违法犯罪所得、区分企业正当融资和非法集资等界限；严防刑事执法介入民事经济纠纷、严防将民事责任变为刑事责任，严禁超标的、超范围采取查封扣押冻结等刑事强制性措施。结合实施民法典契机，强化刑事诉讼中的民事权利保护，适时继续发布涉民事权利保护典型案例，为各级检察院提供参考指引，全面保护自然人、法人、非法人组织的正当民事权益不受侵犯，切实保障民法典“权利宣言书”的功效。

三、进一步强化平等保护的理念。民法典是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典，“平等”与“保护”贯穿法典始终。刑事检察要切实转变司法理念，牢固树立并强化平等保护理念指导检察实践，要按照张军检察长的要求，坚持各类市场主体坚持诉讼地位和诉讼权利平等、法律适用和法律责任平等、法律保护和法律服务平等，公有制与非公有制经济一视同仁、平等保护民营经济合法权益，落实“同城待遇”，坚决杜绝差异性、选择性司法，坚持依法惩处与平等保护相结合，严格落实罪刑法定、疑罪从无、认罪认罚从宽等法律原则和制度，维护公平市场交易秩序、维护市场主体的平等地位，促进社会诚信建设，全力保障民法典为市场经济护航。

四、进一步强化谦抑的刑事司法理念。要以实施民法典为契机，进一步强化谦抑的刑事司法理念，实现刑法自身有限性、经济性、补充性和宽容性的谦抑要求。在办案中要树立刑事司法保障是对民事权利保护的底线救济思维，要考虑适用民事法律能否准确认定行为性质，正确裁量案件，只有当行为的违法性达到刑事可罚的程度时，才能适用刑法。要坚持恢复性司法、和谐司法理念，把化解矛盾纠纷、减少社会对抗、犯罪损害修复等贯穿司法办案的始终。要始终遵循罪刑法定、疑罪从无、从旧兼从轻等原则，做到宽严相济，少捕慎诉。对于有关部门移送的相关刑事案件，既要严厉打击侵犯民事权益的违法犯罪，又要考虑保护有关民事权益需要，依法审慎采取强制措施，防止刑法不当介入民事纠纷，做到不枉不纵，用刑法保障、促进民法典的实施。

五、进一步强化“四大检察”融合发展的理念。学好用好民法典，不仅是民事检察当前和今后一个时期的重要任务，更是“四大检察”“十大业务”共同的政治责任和法律责任。将民法典全面落实到“四大检察”“十大业务”实践中，跨越公法和私法领域，必然要求“四大检察”协同发力，共同构成检察机关完整的法律监督体系。“四大检察”之间具有法律监督属性的共通性；功能作用上具有维护法律统一正确实施、维护公平正义的共同性；内容上具有交叉交融性。因此，我们要在法治广阔视野上科学认识我国检察制度，按照贯彻实施民法典对刑事检察工作提出的新要求，强化“四大检察”融合协同发展的工作理念。

坚持精准监督贯彻好民法典

冯小光

张军检察长在最高人民检察院工作报告中曾经指出，民事抗诉力求精准，要“聚焦在司法理念、政策导向、法律适用方面有创新、引领价值的典型案件，通过抗诉发挥对类案的指导作用，对确有错误的其他个案，以检察建议等方式促进纠正”。故，精准监督的主要内涵是，尊重民事检察活动规律，针对法院审结的海量民商事案件，按照讼争法律关系类型，在区分是否具有指导、引领意义基础上，施以不同监督方式，旨在以点带面、扩大监督效果，引领价值导向的一套行之有效的工作方法，是今后一段时期内民事检察的工作方向。民法典是一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的宝典。颁布实施民法典为民事检察实现精准监督提供了绝佳的契机，我们要通过学用民法典来补齐民事检察短板，实现民事检察创新发展。同时，通过民事检察实践助力民法典的准确有效贯彻实施。

“司法理念、政策导向、法律适用方面有创新、引领价值的典型案例”，既包括弘扬社会主义核心价值观、符合公共政策导向以及体现平等、自愿、公平、诚信、守信和公序良俗等民法精神的体现公共利益的案例，也包括体现检察官秉持客观公正立场、民事检察监督与维护生效法律文书既判力之间的和谐平衡、法检实现双赢多赢共赢等检察理念的案例，均在一定意义上体现出对民商事类案的法律适用指引。民法典蕴涵的理念包括习近平全面依法治国新理念新思想新战略，坚持依法治国与以德治国相结合，注重将社会主义核心价值观融入民事法律规范，弘扬传统美德和社会公德，强化规则意识，倡导契约精神，维护公序良俗，以人为本、以民为本等理念。民事检察作为公共利益的代表之一，其实施精准监督引领、弘扬的价值导向与民法典蕴涵的法律精神高度契合，我们要以精准监督为指引，在检察实践中通过典型案例，不折不扣地执行好、贯彻好、宣传好民法典。

“聚焦在司法理念、政策导向、法律适用方面有创新、引领价值的典型案例，通过抗诉发挥对类案的指导作用。”这旨在表达精准监督就是要符合并体现民事检察活动规律。什么是类案？民法典七编中，除总则外，物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等六编就是按照民事法律关系的不同性质进行的分类，各分编都有自己的特点和规律。民事检察受理的申请监督案件数量排名顺序大致为借款合同、买卖合同、房屋买卖合同、劳动争议、劳务合同、建设工程施工合同等，上述类型案件占全部收案数的50%以上。从法理上分类，民间借贷、买卖合同属于传统民法范畴；房地产、建设工程、金融借款属经济法范畴；劳动合同属社会法范畴；土地出让合同介乎民事合同与行政协议之间；知识产权属于准物权。像民间借贷与金融借款，同属借款合同，但分属于不同法域，特点、规律不同，适用的法律规范也不同。民间借贷属民法范畴，而金融借款是民事主体向商业银行借款，受中央银行法、商业银行法、银行监管法等法律规制，央行有权运用货币政策工具对金融市场调控，属经济法范畴。综上，尊重分属于不同法域的民事案件的特点和规律，实行分类监督指导，符合经济社会活动规律，符合民事审判和民事检察活动规律。学好民法典有助于对民事检察案件进行精准分类，有助于对民事检察类案实施精准监督。

“对司法理念、政策导向、法律适用有创新、引领价值的典型案例，通过抗诉发挥对类案的指导作用；对确有错误的其他个案，以检察建议等方式促进纠正。”即在精准监督语境下，区分抗诉与检察建议的适用范围，这在事实上限缩并规制了检察官行使裁量权，有利于检察权集中统一行使，有利于统一监督标准，有利于实施以点带面放大监督效果的重点监督。司法权本质是判断权，法官、检察官行使判断权时拥有自由裁量权。民事审判权中的自由裁量权源于法律冲突的选择、法律漏洞的填补、经济社会生活本身的不确定性等；像合同无约定、约定不明，合同无效或部分无效，合同解除、中止、撤销等情形，法官只能依据法律原则、法理、判例或裁判先例、生活经验、乡规民约、善良风俗等创设规则后作出裁判。自由裁量权是民事审判权不可或缺的组成部分，行使裁量权应当受到规制，保障司法权行使的正当性，执法尺度与裁判标准大体相当，即“同案同判”，应当避免“同案异判”“异案同判”等裁量权行使失当的情形，这是长期以来司法改革所追求的目标。规制法官裁量权是司法改革的重大课题，也是检察监督关注的重点领域。目前，针对民商事案件裁量标准不统一的现象，最高法采取了类案强制检索；制订“九商会纪要”等有利于统一司法标准的规范性文件；发布指导性案例；规范主办法官联席会议案规则等措施。上述措施对统一法律适用起到了积极推动作用，但未从根本解决问题。“民有所呼，法有所应。”民法典关于自甘风险规则、好意同乘、私力救济原则、制止高空抛物、细化饲养动物损害责任、细化网络侵权责任等新规定填补了很多法律空白，必将进一步限缩规制裁量权行使，并对引领新风尚、统一司法标准具有重要意义。

民事检察精准监督理念昭示了民法典所蕴含的具有“司法理念、政策导向、引领价值”等公共利益属性的价值取向，而民法典则为推进精准监督提供了最重要的实体法支撑，二者融合必将赋予精准监督以新的内涵，不断推进民事检察工作向深向实发展。

以民法典为参照做实行政检察

张相军

民法典的诞生是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。习近平总书记主持中央政治局集体学习时强调，“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。”张军检察长要求，“检察机关要从推进依法行政的高度，以民法典为参照，进一步加强行政检察工作。”民法典的颁布实施，对做实新时代行政检察工作，提出了新的更高要求。各级检察机关行政检察部门和广大行政检察人员要充分认识颁布实施民法典的重大意义，全面学习掌握民法典的各项规定，尤其是重点学习掌握与行政检察密切相关的涉及行政登记、征收征用、个人信息保护、履行法定职责等法律规范，坚持把民法典贯穿到各项行政检察工作中，加强对行政诉讼活动和行政非诉执行活动的检察监督，妥善做好行政争议实质性化解工作，不断提升行政检察能力和水平。

一、回应民法典要求，推动行政机关履行保护公民、组织合法权益的法定职责。民法典等私法与行政法等公法一起，共同支撑着国家制度和国家治理体系，公私法规范共同治理的意义愈加突显。2019年，最高检党组适应新时代人民群众新需求，确立了以行政诉讼监督为基石，以化解行政争议为“牛鼻子”，以非诉执行监督为延伸的新时代行政检察工作格局。各级检察机关行政检察部门要立足这一工作格局，用实实在在的行政检察监督工作回应民法典对权利保护的新要求。民法典中有不少关于行政机关履行职责的规定，有的是直接规定行政机关的职责，如民法典第1254条关于高空抛物的调查中新增公安等机关应当依法及时调查，查清责任人的规定，明确了公安机关的调查义务，是要求公安机关履职的法律基础。在由此引发的公安机关履职之诉的监督中，就要重点审查公安机关接警后，是否及时立案调查，依法履行治安管理职责。对于没有完全履职的，可以通过检察建议等方式进行督促。有的是民法保护与行政保护的衔接。如民法典第1025条新增规定行为人为公共利益实施新闻报道、舆论监督等行为，捏造、歪曲事实、使用侮辱性言辞等贬损他人名誉的，应当承担民事责任。同时，公安机关对侵犯他人名誉权的行为负有行政处罚职责，侵权人还应承担治安管理处罚法第42条规定的行政责任。其中的民事责任和行政责任关系问题，即在侵权人未承担民事责任的前提下公安机关能否作出处罚，公安机关的行政处罚是否构成民事责任的基础等等，都是行政检察监督中需要予以关注的。

二、以民法典为参照，促进依法纠正行政机关作出的违法行政行为。习近平总书记明确指出，各级政府不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。行政检察要增强穿透式监督理念，在依法监督法院行政审判和执行包括非诉执行活动的同时，注意透过对法院行政审判和执行活动的监督，加强对行政行为合法性的审查和监督，对行政机关违背法律法规随意作出减损公民、法人或者其他组织合法权益或增加其义务的决定依法提出监督意见。比如，在审查限制人身自由的行政处罚和行政强制监督案件时，要落实民法典第109条自然人的人身自由、人格尊严受法律保护的要求，注意审查行为权限和依据、采取的方式是否合法适当，等等。同时，要加强类案监督，总结推广北京、上海、广东、山东、甘肃等地行政诉讼监督年度报告经验做法，针对办理行政诉讼监督案件中发现的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等方面存在的普遍性、倾向性问题，向党委人大报告，向政府和有关行政部门通报，促进提高依法行政能力和水平。

三、遵循民法典精神，深入推进与民事争议交叉行政争议的实质性化解。实质性化解行政争议是保护权利和监督权力两个目标的结合点和落脚点，是把习近平总书记强调的“把人民满意作为政法工作的根本标准”落到实处的生动司法实践。检察机关要结合目前正在开展的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，综合运用民法典的有关规定和民法基本原理，妥善做好民行交叉案件的行政争议实质性化解工作。我国行政诉讼法第61条第1款就规定了在行政诉讼中一并解决民事争议制度。在行政检察监督中化解行政争议时，就要认识到当事人的实质诉求是行政争议背后的民事争议，在充分调查核实争议事实的基础上，以民法典规定的平等、自愿、公平、诚信、公序良俗、绿色原则为指引，运用好民法典的相关规定，厘清争议中各方主体之间的法律关系和应当承担的法律责任，在民法典和行政法律规范的框架内促进行政争议和民事争议一揽子解决，避免循环诉讼，减轻当事人诉累。

借力民法典

为检察公益诉讼提供新动能

胡卫列

检察公益诉讼，是有效发挥司法维护公共利益效能的重要制度设计，民法典是调整民事主体之间人身、财产关系的基本法律，两者直接调整保护的利益领域并不相同，但有着密切的关联。

一、从个体利益与公共利益关系的立法规定中把握检察公益诉讼与民法典之间的辩证关系。民法典全文1260条，有11个条款直接涉及公共利益，具体有三类不同的文字表述，一是“公共利益”，二是“社会公共利益”，三是“国家利益、社会公共利益”。对这些条款从公共利益保护的视角进行具体分析，大体分为两类：一类是积极性条款，即赋权可积极作为某些行为，以增进、实现和维护公共利益。直接使用“公共利益”表述的，多是这种类型。另一类是消极性条款，将公共利益作为限缩个人行为、延后个体利益的理由或条件。把公共利益作为民事主体行为的边界，规定不得滥用民事权利损害“国家利益、社会公共利益”，进行人体基因、胚胎有关的医学和科研活动不得“损害公共利益”。逾越边界将遭受否定性评价，侵害英烈名誉损害“社会公共利益”，需承担民事责任；利用合同危害国家利益、社会公共利益的，有关行政机关负责监督处理。

公益诉讼检察和编纂民法典的制度价值二者之间存在着辩证的关系：一方面，二者调整的法律关系和立法目的不同，民法典的既有规范并不一定能够直接适用于公益诉讼，更远远无法满足公益诉讼对实体法律规范的需求；但民法典又为平衡协调私权利与公共利益提供了解决思路，预留了制度空间，公益诉讼仍需通过具体的单行法律、法规获得明确、完备的实体法依据。另一方面，二者在利益保护领域上具有互补性，在具体内容上存在着一定程度的相互蕴含、转化和衔接的关系，公共利益、公益诉讼很难与民事权利保护、民事责任承担截然区分；二者也有着相同的价值追求，都致力于推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化，致力于增进人民福祉、维护最广大人民群众根本利益，都体现出鲜明的中国特色、实践特色和时代特色。

二、运用好民法典规范深入推进生态环境等法定领域的公益诉讼检察工作。民法典“绿色原则”确立了生态环境和资源保护领域公益诉讼的价值基础。民法典以习近平生态文明思想为指导，将“绿色原则”确立为基本原则，对于理解、适用和补足具体规则具有重要的指导和总领意义，并规定民事主体从事民事活动，“应当有利于节约资源、保护生态环境”，当事人在履行合同过程中应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态，使环境公益诉讼具有了法定的价值基础。

生态环境损害赔偿规范助力落实中央“完善环境公益诉讼制度”的要求。生态环境是公益诉讼案件数量最大、成效最显著的领域，具有并发挥了重点带动全局的重要作用。民法典侵权责任编新增了生态环境损害的惩罚性赔偿制度，确立了行为违法性、主观故意性和损害后果严重性的惩罚性赔偿构成要件；吸收《生态环境损害赔偿制度改革方案》相关内容，明确了生态环境损害的修复和赔偿规则，确定修复和赔偿责任的请求权主体为国家规定的机关或者法律规定的组织，赔偿范围增加了“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”，为落实十九届四中全会“完善生态环境公益诉讼制度”的要求提供了规则依据。

侵害英烈人格利益民事责任规定的完善为检察机关准确把握英烈保护公益诉讼提供了实体法支持。“弘扬社会主义核心价值观”是民法典新增的重要立法目的，第185条为检察机关提起英烈保护民事公益诉讼提供了实体法基础。值得注意的是，与英烈保护法不同，民法典在英雄烈士后面加了一个“等”字，这是立法机关对实践呼声的积极回应，意味着对扩大英烈保护公益诉讼适用范围的肯定。民法典关于肖像权合理使用规则和名誉权保护与新闻报道、舆论监督规则的规定，有助于检察机关在实践中强化对“不可避免地”使用、公开和是否尽到“合理核实义务”的理解和把握。近日，刑法修正案（十一）草案提请审议，草案规定侮辱、诽谤英雄烈士，损害社会公共利益，情节严重的，应当承担刑事责任。草案如获审议通过，将形成一个兼有民事赔偿、公益诉讼加刑事追责的全方位英雄烈士人格利益保护机制，实践中需要注意把握的是，所有保护方式都以“损害社会公共利益”为构成要件。

三、从深化民法典研究中汲取推动公益诉讼拓展和探索的营养。为落实好十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”的要求，最高检党组提出，要积极稳妥地办理群众反映强烈的安全生产、网络侵害、文物和文化遗产、妇女儿童权益等其他新领域的公益诉讼案件。民法典为部分重点领域案件的拓展和探索提供了思路。

关于隐私信息保护的多元化需要，留有公益诉讼保护的探索空间。对于网络中发生的个人隐私侵害，刑事追责具有证明标准高、民事救济不足的特点和难点，公益诉讼作为一种基于公共利益保护而采用的司法保障手段，应当在这一领域发挥积极作用。

民法典关于惩罚性赔偿制度规定，为检察公益诉讼开展惩罚性赔偿探索提供了参考。民法典规定了知识产权、产品质量、生态环境三类情形下的惩罚性赔偿制度。“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”是2019年《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出的要求。各地检察机关加强与审判机关协调沟通，进行了相应的探索实践，民法典关于惩罚性赔偿制度的相关规定在适用范围、构成要件等方面为检察机关开展这项制度探索提供了重要思路。

来源：检察日报

【原文链接】