专家建议适时修订《职工带薪年休假条例》 全面落实带薪年休假制度

  临近清明假期，很多人却没有出游的打算。由于今年清明假期恰逢周三，短短一天让很多人直接放弃出门度假的想法。实际上，以往用“调休”凑一个小假期的做法也招致不少人的“吐槽”，相关话题经常冲上热搜。因此，一直以来，落实带薪年休假制度、实现错峰出游的呼声不断。

  我国早在1994年颁布的劳动法中就确立了带薪年休假法律制度。2008年，国务院颁布《职工带薪年休假条例》（以下简称《条例》），以国务院令的形式明确了职工带薪年休假的权利。但长期以来，实践中职工带薪年休假的落实情况堪忧，尤其是制造业企业职工享受带薪年休假的情况十分不理想，甚至沦为“纸面上的权利”。

  “我国正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局需要建立扩大内需的有效制度，全面落实带薪年休假。”中国政法大学民商经济法学院教授王显勇接受《法治日报》记者采访时指出，加快修法进程，适时修订《条例》，为带薪年休假真正落地、保障劳动者权利提供法治保障。

  多种因素导致带薪年休假无法有效实现

  人社部一项调查数据显示，有近半数的人没有享受到带薪年休假。按照在职职工工龄计算，我国人均带薪年休假约为10天，而实际上人均享受带薪年休假天数仅为6.29天，民营企业职工甚至不足4天，超过72%的民企职工未完整享受过年休假。

  “用人单位带薪年休假的法定义务转化成为替代性经济补偿义务，直接导致带薪年休假无法实现。”分析带薪年休假落地难的原因，王显勇认为这是主因之一。

  按照《条例》，用人单位在没有安排年休假或支付替代性经济补偿的情况下，劳动行政部门责令限期改正，对逾期不改正的，除了劳动行政部门责令该用人单位支付年休假工资报酬外，用人单位还应当按照年休假工资报酬的数额向劳动者加付赔偿金。然而这一规定在现实中却有些“变形”。实践中经常会有带薪年休假与金钱补偿画等号的现象发生。考虑到企业效益、用工紧张等多种因素，一些用人单位算起了“经济账”，直接用补偿金来代替给员工放假，而一些劳动者为了加班费，也愿意主动放弃带薪年休假，替换成金钱补偿。

  此外，在王显勇看来，行政介入劳动争议的实施机制难以有效实现，也是导致带薪年休假无法全面落实的重要原因。

  “按照规定，劳动行政部门通过劳动监察追究违法行为的法律后果。然而，单靠劳动监察并不能使带薪年休假法律制度得到有效实施。”王显勇说，一方面，面对数量庞大的用人单位以及劳动法全域范围内的各类违法行为，劳动监察往往力有不逮。另一方面，由于监察成本与诉讼风险都要由劳动行政部门承担，这也很容易导致劳动行政部门在主观上不愿意监察介入，希望劳动者通过劳动仲裁或诉讼予以解决。

  发挥带薪年休假作用带动旅游市场发展

  “更好的休息”是为了“更好地工作”。带薪年休假不仅有助于维护劳动者的休息休假权利，还可以提高职工的生活品质。2022年全国总工会“职工生活品质网络专项调查”数据显示，有近六成的职工认为“更多的休闲时间和更丰富的精神文化生活”是生活品质的主要体现，仅次于收入居第二位。

  与此同时，错峰休假也可以缓解节假日交通拥堵，进一步刺激旅游消费。有调查显示，由于工作强度大，有76.31%的制造业企业职工希望利用休息休假时间旅游、阅读、看展览或看电影，并在未来增加文化休闲活动的支出。

  2015年《中共中央 国务院关于构建和谐劳动关系的意见》将落实带薪年休假作为构建中国特色和谐劳动关系的重要任务。2019年12月，国家发改委、人社部等9部门联合发布的《关于改善节假日旅游出行环境促进旅游消费的实施意见》提出加大力度落实职工带薪休假，推动错峰出行。“十四五”规划明确提出，完善节假日制度，全面落实带薪休假制度。

  “从微观上看，落实带薪休假可能影响企业的利益，但从宏观上看，落实带薪休假是带动旅游复苏、促进消费的重要手段，也是解决目前旅游高低峰明显，公共服务资源配置失衡的重要方法。”文化和旅游部法治专家委员会委员、浙江大学城市学院文化和旅游法治研究中心执行主任胡斌认为，目前，带薪休假制度的顶层设计基本已经具备，关键在落实。他建议应当在制度上推动带薪休假与奖励旅游和福利旅游对接，适度解决企业的后顾之忧，并将企业落实带薪休假的情况作为企业奖惩、信用、等级评定等的重要依据。同时，还应当推动带薪休假内容写入劳动格式合同，进入劳动集体协商。

  值得一提的是，今年全国两会期间，多位代表委员都关注到了带薪年休假的问题。

  全国人大代表、无锡拈花湾文化投资发展有限公司董事长吴国平提出，把带薪休假制度真正落到实处，从根本上解决淡旺季平衡问题，让旺季的游客满意度能够得到提升。

  全国政协委员，全国总工会副主席、书记处书记江广平在《关于让带薪年休假制度真正落实落地的提案》中建议，强制实施带薪年休假相关政策，完善企业违反法律责任的规定，强化对企业年休假执行的约束，非特殊情况禁止企业协议取消职工年休假，对企业确因工作需要不能安排职工年休假的情形作出明文规定。同时，他建议增加违法成本，适度提高对违法行为的行政处罚标准。加大劳动监察部门的追责力度，注重发挥工会组织的监督职能，依法及时惩处违反职工带薪年休假规定的企业和企业负责人，并要求限期整改，切实维护好职工休息休假权益。

  建议适时修订《职工带薪年休假条例》

  “用人单位之所以要给予劳动者一定时日的带薪年休假，是因为年休假是劳动者能够过‘普通人应有的正常生活’所必需的最低限度的劳动条件，以维持劳动者之最低生活水准。” 谈及为何要给予劳动者法定天数的带薪年休假，王显勇指出，带薪年休假已经超越劳资双方的私人权益，进入社会公共利益的范畴，属于劳动基准的范围。

  在他看来，全面落实带薪年休假，必须要确立带薪年休假必休原则，变革现行带薪年休假制度模式，构建全面落实带薪年休假的实施机制。

  “我国现行的带薪年休假法律制度采用确权、设置替代性经济补偿义务再加行政介入劳动争议的制度模式。这种模式下，无论是用人单位违法未能履行法定义务，还是依法履行法定义务，带薪年休假可能都无法有效实现。”王显勇说。鉴于此，他建议适时修订《条例》，通过修法建立多元综合机制带薪年休假权的实施机制。

  对于修法重点，王显勇指出，其一，明确带薪年休假具有劳动基准与债权请求权的双重属性。带薪年休假基准是用人单位对国家所负担的强制性公法义务。实行带薪年休假必休原则，建立带薪年休假基准的行政执法实施机制。其二，劳动者与用人单位之间的带薪年休假争议回归劳动争议，包括请求实际休假的年休假争议、请求支付年休假工资的年休假争议、请求支付替代性金钱补偿的年休假争议。其三，法律可授权劳动行政部门通过行政调解的方式介入带薪年休假争议。其四，工会通过代表机制和法律监督机制帮助劳动者实现带薪年休假权益。

  记者 朱宁宁